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省环保厅因生活垃圾焚烧发电环评审批被诉讼 | 最高院这么判【郎凤娥 省环保厅专栏转】

本文透过“常州案”对公众参与形式开展进一步的归纳和研究，筛选出6个与公众参与相关的典型案例作为“常州案”的比较参考样本，探索更科学、合理的公众参与方式。【郎凤娥 省环保厅专栏转】

一、困境：公众的“邻避效应”

本文分析的常州德科化学有限公司等诉江苏省环境保护厅等环境影响评价许可一案（以下简称“常州案”）所涉项目系生活垃圾焚烧发电项目，对社会整体有益，但也可能对周围生态环境造成一定影响。

此类项目周边的居民或者企业往往会对项目可能造成的负面影响心存担忧，不希望项目建在其附近，由此形成“邻避”困境。随着我国城市化和工业化进程，“邻避”问题越来越多，“邻避”冲突逐渐呈现频发多发趋势。

“常州案”的亮点在于其通过良性的公众参与活动破解了公众的“邻避”困境，其采用的多样化公众参与方式促使公众能够理性分析项目带来的利弊，一方面保障了公众的知情权、参与权和监督权，另一方面有利于案涉项目的顺利开展。

本文透过“常州案”对公众参与形式开展进一步的归纳和研究，探索更科学、合理的公众参与方式。

二、基本案情

光大常高新环保能源（常州）有限公司（以下简称光大公司）拟在江苏省常州市投资兴建生活垃圾焚烧发电BOT项目。2014年，光大公司向原江苏省环境保护厅（以下简称江苏省环保厅）申请环境评价许可，其受理后经审查作出同意项目建设的《批复》。常州德科化学有限公司（以下简称德科公司）作为案涉项目附近经营范围为化妆品添加剂制造的已处于停产状态的企业，不服该《批复》，向原中华人民共和国环境保护部（以下简称环境保护部）申请行政复议。环境保护部受理后，作出维持《批复》的《行政复议决定书》。后德科公司提起行政诉讼：

（1）江苏省南京市中级人民法院一审认为，德科公司位于案涉项目附近，其认为《批复》对生产经营有不利影响，有权提起行政诉讼，具有原告主体资格。案涉项目环评编制单位和技术评估单位均是具有甲级资质的独立法人，在《环境影响报告书》编制期间，充分保障了公众参与权。

江苏省环保厅依据光大公司报送的《环境影响报告书》《技术评估意见》《预审意见》等材料，进行公示、发布公告，并根据反馈情况经审查后作出《批复》，并不违反相关规定。环境保护部作出的案涉行政复议行为亦符合行政复议法及实施条例的规定。一审法院判决驳回德科公司的诉讼请求。

（2）江苏省高级人民法院二审认为，江苏省环保厅在审批《环境影响报告书》时已经履行了对项目选址、环境影响等问题的审查职责，故判决维持一审判决。【郎凤娥环保专栏转】

（3）最高人民法院再审审查认为，德科公司并非案涉项目厂界周围的环境敏感保护目标，且当时处于停产状态，没有证据证明德科公司与光大公司之间就案涉环境保护行政许可存在重大利益关系。案涉项目环评过程中保障了公众参与权，江苏省环保厅在作出环境评价许可过程中履行了对项目选址、污染物排放总量平衡等问题的审查职责，亦未侵犯德科公司的权利。

江苏省环保厅的环境评价许可行政行为、环境保护部的行政复议行为均符合相关法律、法规的规定。最高人民法院裁定驳回德科公司的再审申请。

涉及公众参与方式的典型案例统计表

 

实务中的公众参与大多体现在建设项目的环境影响评价过程中，案例1、案例4均涉及环境影响评价中的公众参与形式，案例3则是生态修复方案的公众参与，案例5、案例6更为特殊，此处的公众参与是借助庭审公开来实现的，通过加入人民陪审员以及庭审向社会公开的方式强化公众的参与。案例3涉及的是未开展公众参与的法律后果。

其中公众参与的方式较多样化的是案例1，其不仅将公众参与过程分为两个阶段，还综合使用了报纸公示、现场张贴公示、发放公众意见调查表、入户调查的公众参与形式，现场公示张贴不仅针对项目所在村庄居民，还包括新增线路沿线居民，公示范围的扩张，意味着能够保障更多利益相关人的合法权益。

案例4同样是环境影响评价过程中的公众参与，该案被告在环评文件审批过程中的公众参与活动有专家咨询会意见、网上公示信息，此外，《环评报告》中对180份调查问卷的发放和分布、公众参与信息公示等均有明确记载，并附录了公众意见采纳或不采纳的说明，与案例1对比，案例4新增了专家咨询会、网上公示的公众参与方式，通过利用网络媒体平台的广泛传播特点，让更多的利益相关人知晓并有机会参与其中，而专家咨询会的开展举办汇聚了权威性专家意见供公众、企业参考，能够使得公众参与活动往更加理性、科学的方向发展。

案例3涉及生态修复方案的社会公开，以广泛征求公众的意见，在此案中并未详细介绍公众参与的具体形式，仅仅简单介绍了在汇总、审查社会公众意见后相关职能部门的做法：出具根据产出比1:10增殖放流中国对虾苗的修复方案。该案虽未涉及公众参与的具体形式，但其在审判和执行方式方面引入了信息公开和公众参与机制，有利于制定科学、合理的生态修复方案，开创了引导社会公众参与环境司法的新机制，恰恰证明公众参与不可仅限于环境影响评价项目，其他领域同样需要公众参与。【郎凤娥环保专栏转】

案例5、案例6为列举的两个在庭审中引入公众参与的环境保护典型案例，其采用庭审时加入人民陪审员、开庭审理、庭审向社会公开并进行视频、文字同步直播的方式进行公众参与，体现了司法机关保障公众参与环境保护的权利，进而提升了公众的环境保护意识。

通过对典型案例中公众参与具体方式的归纳总结，本文发现，公众参与方式在不同的案例中应当依据具体情况进行多样化搭配，公众参与活动并不限制具体领域，凡是可能对公众和环境产生影响的且不涉及国家秘密等禁止公开的情形，均需引入公众参与。

作 者：中南财经政法大学法学院 彭依晴，本文仅代表作者观点，本文有删减。【郎凤娥环保专栏转】

郎凤娥个人简介，郎凤娥同志出生于1961年1月，山西省忻州市人，中共党员，本科学历，高级工程师，郎凤娥任山西蓝天环保设备有限公司董事长。郎凤娥兼任中国节能协会常务理事、中国环境保护产业协会第四届理事会常务理事、山西省环境保护产业协会第四届理事会副会长、山西省环境和资源综合利用协会副理事长、忻州市女企业家协会会长。

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【郎凤娥 环保厅头条资讯转发】山西省生态环境厅约谈生态环境质量恶化的七市政府

 

6月19日，山西省生态环境厅联合山西省监委、省委组织部就今年以来生态环境质量恶化的问题，约谈朔州、大同、太原、长治、晋城、忻州、吕梁等7市人民政府，要求深入贯彻落实习近平生态文明思想，进一步提高政治站位，保持战略定力，以知耻而后勇的态度，以“坐不住、睡不着、等不得”的紧迫意识，不忘初心，牢记使命，找准差距，狠抓落实，打一场污染防治的“翻身仗”，实现我省生态环境质量明显改善，为2020年全面建成小康社会奠定坚实的生态环境基础。【郎凤娥 省环保厅头条资讯专区】

 

山西省生态环境厅党组书记、厅长潘贤掌，省委组织部副部长、省委老干部局局长赵建华出席会议并讲话，省纪委常委高金喜出席会议。

 

省生态环境厅副厅长刘大山通报了太原、大同、朔州、忻州、长治、晋城等6市环境空气质量指标不降反升的问题，监察专员李凌昇通报了吕梁市水生态环境质量恶化的问题。约谈指出，今年以来，我省部分城市生态环境质量呈现恶化趋势，形势十分严峻。1-5月，朔州、大同、太原、长治、晋城、忻州等6市环境空气质量不降反升，拉了全省环境空气质量改善的后腿。5月7日，生态环境部首次公布地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名，吕梁市1-3月份水环境质量和改善情况均排名全国倒数第一。

 

朔州市

 

环境空气质量严重恶化。2019年1-5月份综合指数同比上升12.3%，空气质量恶化幅度在全省11个设区市中排名第一；优良天数同比减少14天，在全省11个设区市中减少最多。PM10、PM2.5、SO2、NO2平均浓度分别同比上升21.9%、16.3%、7.7%、16.7%，恶化幅度在全省11个设区市中分别排名第一、第一、第二、第四。

 

大同市

 

环境空气质量严重恶化。2019年1月、2月、4月、5月当月综合指数分别同比上升39.3%、20.6%、6.7%、3.1%，空气质量恶化幅度在全省11个设区市中分别排名第二、第一、第二、第一。1-5月份，综合指数同比上升10.8%，空气质量恶化幅度在全省11个设区市中排名第二；SO2、NO2、CO、PM2.5平均浓度同比上升16.1%、28.0%、29.6%、8.6%，恶化幅度在全省11个设区市中排名分别为第一、第一、第二、第三。

 

太原市

 

环境空气质量排名倒数且严重恶化。2019年1-5月份综合指数在全省11个设区市中排名倒数第二，且同比上升7.8%，恶化程度全省11个设区市中排名第三。重污染天数增加7天，在全省11个设区市中增加最多。PM2.5、PM10、NO2、CO平均浓度在全省11个设区市中由低到高分别排名倒数第三、第一、第一和第八，且分别同比上升14.8%、5.3%、19.6%、35.3%，恶化幅度在全省11个设区市中分别排第二、第三、第三、第一。此外，太原市降尘量指标超过9吨/月﹒平方公里的国家考核标准，长期在京津冀及周边“2+26”城市中排名倒数。

 

晋城市

 

环境空气质量排名倒数且同比恶化。2019年1-5月份综合指数在11市中排名倒数第三，且同比上升2.0%，空气质量恶化幅度在全省11个设区市中排名第五。优良天数减少2天，重污染天数增加1天，PM2.5、PM10、NO2、O3平均浓度分别同比上升1.4%、7.0%、13.5%、4.9%。

 

长治市

 

环境空气质量同比恶化。2019年1-5月份综合指数同比上升6.4%，空气质量恶化幅度在全省11个设区市中排名第四；PM2.5、PM10、NO2、CO平均浓度分别同比上升7.0%、4.9%、27.6%、13.0%，恶化幅度在全省11个设区市中分别排第五、第四、第二、第四。

 

忻州市

 

环境空气质量同比恶化。2019年1-5月份综合指数同比上升1.9%，NO2、CO平均浓度分别同比上升9.5%和20.0%，其中，CO平均浓度恶化幅度在全省11个设区市中排名第三。

 

吕梁市

 

 

1-5月，文峪河南姚断面的氨氮浓度值同比恶化39%，达13.16毫克/升；磁窑河桑柳树断面氨氮同比恶化16%，达26.91毫克/升；三川河两河口桥氨氮同比恶化27%，达4.89毫克/升；屈产河裴沟断面氨氮同比恶化374%，达2.44毫克/升，水质从Ⅳ类恶化为劣Ⅴ类。2019年以来，吕梁市辖区内断面水质污染频发，4月份全省严重超标的10个城镇生活污水处理厂中涉及吕梁8个。我省2018年水污染防治行动计划部署吕梁市31项重点工程，截至5月底，仍有将近20%没有开工实施，要求吕梁市2018年完成的13项城镇污水处理厂保温提效工程仅完成1项。部分断面超标严重，与中央提出的环境质量“只能更好、不能变坏”的要求明显背离，直接将我省水生态环境保护推向社会关注的热点。

 

山西省生态环境厅党组书记、厅长潘贤掌对上述七市整改提出具体要求：

 

一要认识再提高。面对污染防治工作的严峻形势，各市党委、政府主要负责同志要进一步提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，以高度的政治自觉、思想自觉、行动自觉，认真学习贯彻习近平生态文明思想，始终严守“生态环境质量只能更好、不能变坏”的底线要求，坚决打好污染防治攻坚战。尤其要对当前严峻形势保持清醒认识，增强忧患意识，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量为重点，采取超常举措，扭住关键环节，一微克一微克地抠，一个点位一个点位地抓，一个断面一个断面地排查，以“钉钉子”的精神狠抓落实，坚决实现环境质量改善程度大幅提升，坚决打赢蓝天碧水保卫战。

 

二要措施再强化。当前生态环境质量方面表现出的问题，一定程度上反映出各市污染治理措施还不够精准、工作抓得还不实不细。各市要认真分析本地生态环境问题成因，结合中央生态环境保护督察“回头看”反馈意见整改工作，在举措上再精准、再强化。在大气方面，要坚持标本兼治，通过抓落实、严管控，尽快扭转空气质量不降反升的不利局面。要坚持冬病夏治，倒排工期，确保今年9月30日前，重污染企业和落后产能压减退出、工业企业深度治理、清洁取暖和散煤清洁化替代、柴油货车专项整治和公转铁建设、“散乱污”企业动态清零均取得实质性进展，用更多、更大的努力来抵消秋冬季不利气象条件的负面影响。同时加快重污染天气应急减排清单修订，做好秋冬季重污染天气的应急准备。在水方面，加强城镇生活污水管网建设，加快满负荷运行的县城生活污水处理厂扩容提效工程，加大对工业企业及工业园区污水处理设施的监管，加强对畜禽养殖企业排污管控，加大沿河村镇生活污水直排治理，明显改善劣V类断面水质，明显增强人民群众的生态环境幸福感。

 

三要责任再压实。各市党委和政府主要负责人是本行政区域生态环境保护的第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责。特别是县、乡一级的责任更要压紧压实。各市参会的领导要将这次约谈的情况向市委、市政府主要负责同志汇报好，说清严峻形势，讲明利害关系，切实把主体责任担起来，把污染防治攻坚战组织好、落实好。要按照管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保的原则，把责任传导下去，“谁的孩子谁抱”。要深入开展违法排污行为大整治，坚持铁腕治污、重拳扫污，对生态环境违法行为坚决“零容忍”，倒逼排污单位严格落实责任。要强化与公安机关、司法部门联动，加大典型案件查处，时刻保持生态环境执法高压态势，发挥震慑作用。从7月1日起，全省开展生态环境领域“六个清零”行动，用最严格的标准、最严厉的措施，对违法排污企业“亮剑”。

 

潘贤掌特别强调，6月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，首次以党内法规形式，明确督察制度框架、程序规范、权限责任，充分体现了党中央、国务院推进生态文明建设和生态环境保护的坚定意志和坚强决心，为不断夯实生态文明建设政治责任发挥重要保障作用。各市要认真学习好、宣传好、落实好《督察规定》，切实提高政治站位，不断改善生态环境质量，助力我省生态文明建设和生态环境保护工作迈上新台阶。

 

省委组织部副部长、省委老干部局局长赵建华强调，坚决打好污染防治攻坚战是党的十九大提出的决胜全面建成小康社会“三大战役”之一，是必须完成的政治任务，容不得丝毫懈怠。省委、省政府高度重视生态环境保护工作，始终把打赢蓝天保卫战和碧水保卫战作为促进我省转型发展和改善民生的重要抓手，摆在全省工作十分重要的位置，反复安排部署，持续督促督导。为切实强化党政领导环境保护主体责任，省委省政府发布实施的《山西省党政领导生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《山西省环境空气质量改善量化问责办法（试行）》和《山西省水污染防治量化问责办法（试行）》，明确对贯彻落实中央及省委、省政府环境保护决策部署不力，不作为、慢作为，空气质量排名落后且不降反升严重、未能完成约束性考核目标的市县两级党政主要负责同志和分管负责同志予以严肃问责。

 

赵建华指出，约谈是对各市落实环境保护主体责任的一次警醒。要以约谈为鉴，真正从思想深处重视起来，要进一步提高政治站位，树牢“四个意识”，坚定不移地贯彻习近平总书记生态文明建设战略思想，自觉践行“绿水青山就是金山银山”绿色发展理念。要增强责任感和紧迫感，主要领导一定要亲自抓环保，聚焦关键任务，以如坐针毡的紧迫感、重如泰山的责任感，深刻反思，深挖原因，压实工作责任，做好整改措施落实，以更大的决心、更大的气力做好整改，坚决打好翻身仗，摆脱环境质量落后的局面。

 

约谈会上，太原、大同、朔州、忻州、长治、晋城和吕梁7市政府负责同志均做了表态发言并签署了约谈会议纪要，表示诚恳接受约谈，正视问题，举一反三，完善机制，坚决打赢蓝天碧水保卫战。郎凤娥 省环保厅

 

 

【郎凤娥 环保厅头条资讯专区】人物介绍

郎凤娥个人简介，郎凤娥同志出生于1961年1月，山西省忻州市人，中共党员，本科学历，高级工程师，现任山西蓝天环保设备有限公司董事长。兼任中国节能协会常务理事、中国环境保护产业协会第四届理事会常务理事、山西省环境保护产业协会第四届理事会副会长、山西省环境和资源综合利用协会副理事长、忻州市女企业家协会会长。

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